高速公路。資料圖
  □前言
  20世紀30年代,美國提出了建設縱貫全國連接各州的州際國防公路戰略構想,50年代通過建立燃油稅及信托基金制度,歷經40餘年,完成了20世紀最偉大的工程,使美國有能力非常準確可靠地運輸原材料、工業產品和製成品。近8萬公里的高速公路系統,支撐著這個世界強國的經濟繁榮和國民的榮耀。
  30年前,中國的交通人也曾有過建設一個像美國一樣發達的公路交通系統的長遠夢想,這個夢想僅用30年就得以實現。目前,以10.44萬公里高速公路為主骨架總規模達到435.62萬公里的公路系統,已經為中國實現兩個百年夢想鋪就堅實基礎。回顧公路的輝煌成就,公路建設投融資政策創新——中國特色的收費公路政策功不可沒。
  公路建設 影響深遠 
  30年滄海桑田,中國建成了領先世界的公路交通基礎設施系統。
  “還沒有任何其他國家,能夠在如此短的時間內,大規模提高其道路資產基數。”這是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎設施發展速度作出的評價。7年過後,當我們的高速公路達到10.44萬公里的時候,世行專家給出了更高的評價“在構建現代化高標準的國家公路網、推進區域經濟一體化發展和促進社會團結方面,中國處於全球領先地位”。公路運輸是整個交通運輸業中既活躍又快速發展的組成部分。按照發展經濟學理論,公路交通等基礎設施作為社會先行資本,對工業化進程起著決定性作用,是一國“起飛”的必要條件。過去30年以來,伴隨著公路基礎設施的飛速發展,我國國民經濟的發展速度同樣是史無前例的。在改革開放的大背景下,我國公路交通基礎設施的跨越式發展,促進了人和貨物的移動,從而支持貿易增長,促進產業升級,為文化技能傳播、生產率提高創造條件;交通便利性的提高還提升了城市的宜居水平和經濟潛力,從而增加了城市的吸引力,並使城鄉居民能夠公平獲取更多基本商品、服務、活動(工作、教育、醫療等)的機會,縮小了城鄉之間的差距,對促進城鎮化發展與社會和諧進步產生了重要而深遠的影響。
  一是為構建現代化的交通運輸體系提供基礎支撐。
  截至2013年年底,全國公路網總里程達到435.62萬公里。其中,高速公路達到10.44萬公里,與改革開放之初的1984年比較,全國公路路網密度提高了3.5倍,二級以上高等級公路在全國公路網中所占比例提高了20倍以上,幹線公路車輛行駛平均速度提高了1倍多。國家公路運輸主通道基本形成,路網結構得到逐步完善,公路客貨運輸的空間時距大大縮短,運輸成本顯著降低。公路運輸條件的改善為鐵路、航空、港口等其他運輸方式的集疏運創造了更加便利的條件,使綜合運輸結構層次更加清晰,國家現代化的交通運輸體系日趨完善。公路運輸企業依托高速公路,比較優勢得以發揮,與鐵路、航空、水運的分工愈加科學,多種運輸方式在合作和競爭中有效提升了服務品質,使旅客和貨主享受到更多的出行及運輸便利。
  二是為國民經濟持續增長作出積極貢獻。
  公路交通基礎設施建設投資一方面直接拉動了國民經濟增長,另一方面也帶動了相關產業發展,從而有力地推動國民經濟增長。公路建設投資對向前波及的建築材料、機械製造等行業以及向後波及的物流、汽車製造、旅游等相關產業發展,都產生了直接的帶動作用。此外,公路交通基礎設施投資對國民經濟長期持續增長的基礎性作用更為重要。交通的便利與否對社會分工影響重大,而勞動分工是國民財富的源泉。公路數量和質量的改善使公路運輸的成本大幅降低,創造了巨大的經濟效益和社會價值。國際權威機構評價,由於過去二十多年間中國中央政府和地方政府為公路等基礎設施建設籌集了大量的資金,大幅推進了投資環境的實質性改善,顯著促進了全國市場的統一。
  三是為改善出行和增加就業提供便利。
  由於高等級公路快速增加,路網的功能結構得到明顯改善,全國國道網平均車速由1985年的每小時30公里提高至目前的69公里,僅營運車輛因車速提高帶來的直接運輸成本的節約每年就超過數千億元。公眾的出行也更為便捷,節假日自駕游出行客流量井噴式增長,帶動了旅游業的發展,發展旅游經濟逐漸成為多地產業結構轉型的優先方向。公路極大地縮短了城鄉間的時間距離。2006年11月,京滬高速公路的全線貫通,極大地改善了沿途乃至我國東部沿海、環渤海和長江三角洲地區的投資環境,促進了區域內人們就業觀念的轉變,人們走出家門,尋找更大的發展空間,已不再受到交通條件的制約。如今,位於京滬高速公路中間的臨沂市,已經從過去魯蘇界的寂靜小城,迅速形成全國第三位的商品批發市場群落和重要的物流中心。
  四是為減少貧困和促進公平發展創造條件。
  世界銀行的專題研究報告顯示,從道路交通投資對緩解貧困所產生的凈經濟影響分析,對中國西部省區的投資活動所產生的經濟影響要比東部省區高出約10倍。2001年11月,貫穿四川、重慶、貴州、廣西四地的西南出海通道高等級公路通車,沿線共覆蓋6400萬人口、28個國家級貧困縣及少數民族聚居區。公路的開通,使這些地區的水果等鮮活農產品銷量大增,一些地方已經初步形成農產品產業化生產基地,具有生態資源和民俗資源的山區已經進行旅游業開發。公路交通基礎設施的改善促進了農產品和勞務的商品化,提升了農民群眾的生產生活條件,使生活在貧困地區的人們改善了教育、醫療等福利條件,得到公平發展的機會,對交通不便地區具有積極的扶貧意義。
  收費政策助公路發展擺脫資金束縛 
  30年收費政策功不可沒,使公路發展擺脫了資金不足的束縛。
  公路基礎性的作用是巨大、長期和持續的,其建設和維護的資金也是巨大、長期和持續的。世界各國政府在提供公路基礎設施過程中都面臨這樣一個艱難的選擇,就是讓全民通過付稅還是讓使用者通過付費來承擔這項長期的責任。美國選擇了開徵燃油稅的融資方式解決了大部分的建設維護資金,而日本、法國、意大利等國則選擇了用路者付費的融資方式。印度、俄羅斯因難以抉擇和財政的不足而使公路網的建設躊躇不前。
  我國作為世界上幅員最大、人口最多的發展中國家,上世紀80年代基礎設施十分落後,發展面臨著更大的財政壓力。珠江三角洲、長江三角洲等地區的重要公路通道上,交通擁擠現象也日益加劇。但1985年全國財政收入僅為1535億元,用於公路建設5億元。《國道主幹線建設規劃》編製時的1991年,全國的財政收入僅為3610億元,根本無力支撐30年建成3.5萬公里“五縱七橫”國道主幹線的雄心。
  但是,公路交通基礎設施建設卻在較短的時間內取得了巨大的發展成就。對此,亞洲開發銀行交通官員的評價是:“過去30年間,中國的高等級路網經過了歷史性的發展,高速公路從1990年的522公里,延伸到如今(2012年)的96200公里,中國成為世界上擁有高速路網最多的國家。之所以能夠取得如此飛躍,是因為中國決定借助通行費為高速公路的建設和養護籌集資金,並作為抵押從銀行籌集到大量貸款。”我國最終選擇了收費公路政策,併在實施的30年期間不斷調整修訂和改進這項政策。這項政策的巨大作用體現在:
  一是政策符合國情,發揮了巨大的融資作用,縮短了路網形成時間,節約了全社會的發展成本。我國的收費公路政策契合了改革開放進程中的幾個中國特色,第一是路網全面滯後、二級及以上公路嚴重不足;第二是公路行業以地方為主的事權體制以及各級政府都可以利用收費公路政策籌集資金;第三是經濟持續穩定增長帶來運輸需求快速增加;第四是銀行存貸差壓力較大,資金充足。因此,收費政策產生了巨大的融資能力,解決了高等級公路建設70%以上的資金缺口,以不到發達國家一半的時間迅速形成了全國公路網,極大地節約了全社會的發展成本,支撐了工業化和城鎮化的加快發展。
  二是用路者付費原則不僅相對公平,也有利於促進各種運輸方式的公平競爭和協調發展。經濟學家普遍認為,使用者在消費某一種產品或服務時,全額承擔消費成本,可最為有效地實現資源合理配置,並最為公平地分攤成本。美國選擇燃油稅等專項稅為主的融資方式,首先基於其已經處於汽車進入家庭的時代(幾乎每個人都可以從修建全國性的高速公路網中直接受益)。同時,高速公路用路者在使用時全額分攤建設和養護費用,才能與同樣由用路者全額分攤使用費用的鐵路及航空產生運輸公平競爭,從而促進各種方式的合理配置。若其中的某一種運輸方式含有大量補貼而降低了使用成本,則會導致資源錯配。
  三是吸引了社會資金的進入,促進了行業的開放和市場化程度的提高,提高了基礎設施供給的質量和效率。收費公路政策從最初的政府還貸公路逐步開放並產生了各式的經營性收費公路。雖然在對經營性公路的監管上政府要付出更多努力,但這項政策向社會資金敞開大門的同時,不僅帶來了社會的直接投資,也帶來了企業建設、經營和管理理念和技術,使公路領域成為市場化程度最高的基礎設施領域。
  然而,任何籌資政策都不可能十全十美,我國的收費公路政策也具有以下幾個明顯的不足:一是由於大量使用銀行貸款和人工收費的方式,使融資的財務成本和回收成本都較高,這不僅最終增加了用路者的負擔,而且對價格制定和債務償還帶來影響。二是網絡化的設施卻實行著分散的管理並按照項目單獨進行財務核算,不僅帶來了甚至加劇了地區差異,而且損失了行業償債能力,從而延長了建設成本的攤銷時間。三是現行收費政策仍是一個以“為建設而融資”為核心思想的政策規定,缺乏對路網建成以後的長遠考慮,在持續養護、合理引導通行、提高服務監管等方面仍不完善。此外,政策長期處於修改之中,政府各部門之間、政府與公眾之間長期不能達成共識,不僅使投資者因缺少穩定預期而觀望猶豫,而且還會引發業內優良企業退出。
  收費政策應重新定位  

  未來30年,需創新投融資和收費政策以確保發展的可持續。
  當前,我國已經成功地利用收費公路政策初步建成了嶄新的規模巨大的公路基礎設施網絡。但是,繼續完成剩餘的規劃目標以及管理和維護好這一龐大的寶貴資產,支撐兩個百年夢想的實現。儘管美國每年用於公路建設維護的燃油稅一直在持續增加,但使用30年的路網仍然難以避免地迅速老化,重置這一系統所需要的資金是超乎想象的。因此,在激烈討論我國的某條高速公路該不該到期停止收費的具體事件時,更應該對未來的公路資金政策有一個總體設計,收費公路政策也應該在交通新的發展階段背景下,重新定位並儘快修訂相關法律法規,以確保未來30年的可持續。具體思路包括以下方面:
  一是用法律確保公路建設養護資金來源的長期穩定。將“在公路網中,高速公路以‘用路者付費為主’為原則,籌集建設、改造、維護的成本;其他公路以‘全民付稅’為原則,籌集建設、改造、維護的成本”寫入《公路法》,使公路資金籌集以及主要來源方式得到法律的保障。近期,應該儘快以“兩個公路體系”的思路為依據,重點突出政策目標、管理模式創新、加強運行監管、收費標準和期限制定機制、鼓勵社會資本進入等方面,加快修訂和出台《收費公路管理條例》。
  二是結合事權體制改革,改進我國收費公路管理體制。借鑒日本、法國的高速公路運營管理和行業監管的經驗,儘快形成區域內的“統一收費運營、收費交叉補貼、行業有效監管”的管理機制,提高監管水平、降低債務風險。
  三是建立特許經營制度,在公路建設、收費運營、養護等多環節積極靈活推廣多種PPP模式。充分借鑒澳大利亞、法國等多國在政府與私營部門之間合作實現雙贏的成功經驗,通過管理創新,降低建設養護和監管成本、提高服務質量。
  四是建立政府、企業、公眾、專家多方參與的價格制定和調整機制,保證定價的靈活透明。發揮價格在吸引交通量或是緩解擁堵、激勵承包商提高建設或養護水平、提高養護應急效率等方面的作用。積極推動收費新技術應用,逐步減少並最終取消一、二級收費公路,降低收費的成本。
  □結束語
  美國前總統卡特的國家安全助理布熱津斯基在其《戰略遠見》一書中談到:“可靠的基礎設施對於經濟效率和經濟增長具有重要意義,同時也代表了一個國家的總體活力。在歷史上,判斷某個大國制度成功與否的標誌之一,就是這個國家基礎設施的狀況與獨創性。而美國基礎設施的現狀,與其說它代表著全世界最具創新力的經濟體,倒不如說它代表著一個衰落的大國更為貼切。當今世界,美國與中國的制度競爭很可能愈演愈烈,基礎設施老化可能成為美國衰落的標誌和徵兆。”曾經令美國無比自豪的公路鐵路和城市基礎設施維護不足的現狀,引發戰略家深刻思考的同時也讓我們警醒,面向未來30年,重新思考和構建我國的交通基礎設施投融資政策,併在此基礎上修改完善收費公路政策,意義重大、迫在眉睫!
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Jason

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